O prefeiturismo de coalizão e o déficit democrático maringaense

"Prefeito Silvio Barros conversa com vereadores no Parque do Ingá". Fonte: AC/PMM

Prólogo (de uma tragédia)

Maringá tem um modelo muito peculiar de democracia. Aqui, o Poder Executivo não somente executa, mas majoritariamente legisla. O Poder Legislativo, que, por definição, deveria ser a instituição privilegiada para a elaboração de normas do âmbito municipal, geralmente é inerte, anêmico e  meramente responsivo. Na maioria das vezes, os projetos de lei são elaborados pelo prefeito e, posteriormente, encaminhados com urgência para a Câmara dos Vereadores para aprovação.

O fato do prefeito elaborar leis, em si, não deveria ser um problema. Afinal, faz parte do jogo democrático a competência do Executivo para criação de leis do interesse da população (aliás, compete privativamente ao prefeito, conforme a Lei Orgânica do Município, a iniciativa das leis que disponham sobre "regime jurídico único, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria dos servidores", "criação, extinção ou transformação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta ou indireta, fixação ou aumento de sua remuneração" e "criação, estruturação e atribuições dos órgãos e entidades da administração municipal"). O problema é quando há um prefeiturismo de coalizão (expressão cunhada por Jefferson Goulart, em adaptação ao termo original de Sérgio Abranches), isto é, quando o líder do Executivo consegue articular uma coalizão política no Legislativo de modo a aprovar, por maioria, todas as suas propostas normativas, fazendo valer interesses de seu partido ou grupo político.

Maringá, há anos, é caracterizada pelo prefeiturismo de coalizão. Os vereadores dividem-se basicamente em dois grupos: coalizão e oposição. Entretanto, a oposição não é forte suficiente para frear os interesses do Executivo, que assume o poder de criação de leis municipais, uma vez consolidada a coalizão do Legislativo. O problema central deste modelo político é que os vereadores da coalizão deixam de representar o interesse da população e simplesmente aprovam, sem maiores e profundas discussões, projetos de lei que modificam a dinâmica social na cidade. Na prática, quase tudo que é proposto pelo Executivo é rapidamente encaminhado para o Legislativo - em regime de urgência -, sendo posteriormente aprovado com legitimidade democrática formal. Trata-se do fenômeno da "turma do amém", tal como descrito por um polêmico jornalista da cidade. O "assim seja" dos vereadores legitima as normas propostas pelo prefeito sem que a população tenha a possibilidade de discutir o teor dos projetos de lei, questionando reflexiva e coletivamente de que modo as leis municipais podem impactar suas vidas.

O projeto de lei sobre a concessão dos serviços do Parque do Ingá: da elaboração à urgente votação

O projeto de lei nº. 12.482/2012, proposto em 30 de outubro pela prefeitura através da mensagem de lei nº. 126/2012, é fruto do prefeiturismo de coalizão maringaense. Segundo o prefeito Silvio Magalhães Barros II (PP), autor da proposta legislativa, "o projeto de lei tem por objeto autorizar o Poder Executivo a outorgar a Concessão de Uso onerosa da lanchonete, loja de souvenir, sanitários, tirolesa e arvorismo, bicicletas, redário, guerra d'água, quiosque para massagens, estacionamento, carrinhos elétricos, pedalinhos e área de administração, todos situados no Parque do Ingá deste Município, mediante a realização de processo licitatório, pelo prazo de até 05 anos, podendo ser renovado". 

O projeto tem oito artigos e, em síntese, define (i) a realização de processo licitatório para concessão de uso de 5 anos; (ii) a responsabilidade do concessionário pelas despesas com manutenção de equipamentos e conservação dos espaços e decorrentes de contratação ao desempenho das atividades; (iii) o futuro detalhamento das especificações dos espaços e equipamentos por instrumento convocatório de licitação; (iv) a responsabilidade da concessionária por acidentes ocorridos durante a vigência do contrato; (v) a aplicabilidade da Lei nº. 8.666/93 (lei que define normas gerais sobre licitações e contratos administrativos) para o contrato de concessão; (vi) a adequação do atendimento às condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, higiene, cortesia e modicidade dos preços; (vii) a fiscalização e regulação pelo poder concedente; (viii) o acesso aos dados relativos à administração, contabilidade, recursos técnicos, econômicos e financeiros da concessionária pelo poder concedente; e (ix) a necessidade de futura regulamentação (providências ou procedimentos no que tange às concessões de uso) por parte do Poder Executivo.

Basicamente, o projeto de lei autoriza a licitação da concessão dos serviços de lanchonete, loja de souvenir, pedalinho, arborismo, tirolesa, aluguel de bicicleta entre outros. Os detalhes da regulamentação, entretanto, serão definidos por decreto do Executivo.

O projeto de lei foi encaminhado em regime de urgência para o Legislativo, que o colocou na pauta de votação do dia 06 de novembro. Logo após a definição da votação, surgiram protestos nas redes sociais sobre a "privatização do Parque do Ingá" e algumas poucas notícias sobre o projeto de lei. Após o surgimento da polêmica, a votação foi adiada para o dia 08 de novembro. Na Câmara, os vereadores se dividiram. Humberto Henrique, do Partido dos Trabalhadores, afirmou que o Parque do Ingá é uma reserva natural, e que é necessário avaliar com cuidado para evitar impactos ambientais ("Temos que nos questionar o que queremos para aquela área. Um parque de diversões ou a manutenção da natureza", disse em entrevista ao Diário). O vereador Heine Macieira, do Partido Progressista, discordou dessa visão e sustentou que "o parque já é um patrimônio dos moradores da região do jeito que está. O objetivo desse projeto é dar maiores atrativos ao local, com objetivos turísticos". Para ele, é inconcebível a ideia de que uma lanchonete ou um pedalinho pode causar um impacto ambiental no local. Ainda, segundo Macieira, o Município não tem como administrar todos os serviços, sendo a concessão para o setor privado a forma mais eficiente de atendimento aos anseios da população.

A cisão entre os vereadores (coalizão vs. oposisão), entretanto, não reverberou na esfera pública e não incitou debates entre os cidadãos. A discussão entre os maringaenses sobre os possíveis efeitos e consequências do projeto de lei foi praticamente nula. Nas espaços de convivência, foram poucos os que trouxeram o assunto à tona e cogitaram possíveis efeitos da legislação na vida comum (por exemplo, será que o fato de empresas privadas terem concessão sobre o serviço de lanchonete e restaurante pode gerar uma futura proibição ao ingresso de famílias com alimentos para "pic-nic" no parque?). Nem mesmo em redes como o Facebook - ferramenta que tem se mostrado útil para algumas mobilizações - reflexões foram lançadas. Na plataforma social, das 7.500 pessoas convidadas para o "protesto contra a privatização", apenas 600 confirmaram presença de forma virtual. 

O impacto da ausência de discussão sobre o projeto de concessão refletiu na votação do dia 13 de novembro (terça-feira). Apenas 50 pessoas compareceram à sessão, designada, conforme o seu regulamento, às 16 horas (o que prejudica os compromissados em horário comercial). Alguns maringaenses compareceram com cartazes, pedindo a rejeição do projeto de lei. Em certo momento, após o pronunciamento de um vereador que pediu para a Câmara não aprovar o projeto em razão da não-maturação da discussão, cidadãos maringaenses bateram palma e manifestaram apoio em voz alta. Em seguida, o presidente da Câmara (Mario Hossokawa) pediu para os presentes não se manifestassem, em razão da vedação constante do Regimento Interno. Imediatamente, formou-se um clima de tensão e estudantes gritaram por "liberdade de expressão" e "poder do povo para falar quando quiser". Em resposta, o presidente da Câmara exigiu que as pessoas se retirassem com reforço da Guarda Municipal. Em protesto ao argumento de autoridade racional-legal, 25 pessoas se levantaram e deixaram a votação (cf. 'Manifestantes são expulsos e concessão do Parque do Ingá é aprovada pela base aliada'). Após o incidente, o projeto de lei foi aprovado com algumas emendas (cf. 'Câmara aprova terceirização de serviços do Parque do Ingá'). 

Não obstante a confusão da expulsão de alguns maringaenses da votação, o ponto central, que deve ser analisado com mais cuidado, é outro. Ele está relacionado à velocidade com a qual o projeto foi votado (efeito do prefeiturismo de coalizão) e a falta de participação do maringaense na política local. Para o cidadão-médio, o debate não ingressou em seu campo de interesses e preocupações. O que explica este fenômeno? Seria o projeto de lei verdadeiramente insignificante? Haveria amplo consenso sobre a concessão de serviços do Parque do Ingá? A mídia produziu conteúdo informativo suficiente sobre o que estava em jogo? Se há um aparente desinteresse da população sobre o projeto de lei, seria função do poder público fomentar a discussão para que as pessoas se posicionem a respeito?

O déficit democrático em Maringá: os desafios do aprofundamento da democracia na esfera municipal

Apesar de ser uma questão pequena - aprovar a elaboração de licitação para concessão de serviços de um dos símbolos turísticos da cidade -, o evento ocorrido esta semana revela alguns detalhes do ambiente político maringaense e do modelo de democracia institucionalizado na região.

Em Maringá, a transição de uma democracia representativa para uma democracia participativa é lenta e tímida. Existem poucos instrumentos de governança e participação popular na formulação de políticas públicas locais. Esse é um problema que deve ser enfrentado, pois o aprofundamento da experiência democrática depende da possibilidade de criação de canais institucionalizados, legítimos e eficientes, de mobilização e envolvimento da comunidade na elaboração e implementação de políticas. É certo o argumento de Robert Dahl de que a representação foi a solução institucional que propiciou a factibilidade da democracia nas sociedades contemporâneas. Entretanto, o grande desafio que se coloca atualmente, em uma nova democracia, "refere-se ao aperfeiçoamento e ao aprofundamento das instituições democráticas, com vistas a permitir sua operação nos interstícios eleitorais, acoplando aos mecanismos clássicos da representação formas institucionalizadas de participação política, que permitam a ampliação do direito de vocalização das preferências dos cidadãos e o controle público do exercício do poder. Tal implica um exercício de engenharia institucional que permita transformar a democracia em um jogo iterativo, jogada em múltiplas arenas e em um contexto decisório contínuo" (cf. Sérgio Azevedo & Fátima Anastasia, 'Governança, Accountability e Responsividade').

O aperfeiçoamento da experiência democrática em Maringá passa necessariamente pela reflexão sobre suas instituições e os possíveis mecanismos de participação na elaboração de normas e políticas públicas. A Lei Orgânica do Município, por exemplo, diz que o povo exerce o poder diretamente pela participação nas audiências públicas promovidas pelo Legislativo ou Executivo (artigo 10, inciso IV). Entretanto, a efetivação desta importante regra enfrenta obstáculos culturais e a inércia dos políticos locais. Não há um detalhamento preciso sobre em quais situações tais audiências públicas devem ser realizadas, tampouco uma ampla divulgação  das formas de realização destas audiências e as formas de participação da sociedade civil, sejam grupos organizados ou o simples cidadão comum que deseja pegar o microfone e compartilhar sua opinião.

O Regimento Interno da Câmara dos Vereadores possui um capítulo específico para a audiência pública. Consta no artigo 230 que "a realização de audiência pública pela Câmara, com órgãos públicos ou entidades da sociedade civil, para instruir matéria em trâmite e/ou da competência legislativa, ou tratar de assuntos de interesse público relevante, dar-se-á mediante proposta de qualquer membro de Comissão Permanente que tenha pertinência com a matéria, a pedido da autoridade responsável pelo órgão público ou do Presidente da entidade interessada, ou, ainda, por determinação do Presidente da Câmara". O regimento ainda define que a Comissão selecionará para serem ouvidas as autoridades, as pessoas interessadas e os especialistas ligados às entidades participantes, cabendo ao Presidente da Comissão expedir os convites. O convidado, segundo o Regimento, deverá limitar-se ao tema ou questão em debate e terá 10 minutos para se manifestar. Caso o expositor se desvie do assunto ou perturbe a ordem dos trabalhos, "o Presidente da Comissão poderá adverti-lo, cassar-lhe a palavra ou determinar a sua retirada do recinto, sem prejuízo de outras sanções aplicáveis à espécie". Não há detalhes sobre inscrição das pessoas interessadas, tampouco a forma de divulgação das audiências públicas.

No caso da concessão de serviços do Parque do Ingá, os maiores interessados são pessoas comuns e não entidades particulares. A população deveria estar consciente a ponto de entender se o parque, que é um tradicional espaço de convivência e relaxamento do cidadão maringaense, terá ou não cobrança para entrada após a terceirização dos serviços, qual a responsabilidade das empresas pelos serviços prestados e qual a contraprestação do setor privado após o investimento de milhões de reais para reestruturação do parque. Não seria mais democrático a realização de uma audiência pública para compartilhar informações seguras e ter legitimidade popular ao invés de o Executivo elaborar um projeto de lei e encaminhar às pressas para o Legislativo?

O problema é que a Câmara dos Vereadores não internalizou tais valores de democracia participativa e não assumiu o papel de fomentador para estes mecanismos de governança e participação. Como não há pressão da população em razão da "pobreza organizacional" do cidadão maringaense, não há audiências para projetos de lei que envolvem questões públicas como o caso do parque. Esse é um cenário que deve ser modificado. O Legislativo deve colocar em prática as audiências públicas. Basta concretizar, mediante esforço político, o que já está no plano legal.

O Executivo, em contrapartida, tem realizado audiências para modificações de leis que envolvem o planejamento urbano ou questões ambientais. As audiências públicas tem ocorrido majoritariamente para questões de zoneamento e uso do solo, geralmente envolvendo projetos da construção civil e da iniciativa privada. Entre 2011 e 2012, as audiência mais importantes divulgadas pela Prefeitura envolveram temas como a (i) destinação final dos resíduos sólidos urbanos, (ii) modificações no zoneamento, uso e ocupação do solo para criação da Cidade Industrial, (iii) criação do Novo Centro Cívico e (iv) zoneamento da região do antigo Aeroposto e criação da Zona Especial 23 para implantação do projeto Eurogarden (iniciativa privada).

A existência da audiências, entretanto, não significa que elas são efetivas e permitem a ampla participação e deliberação popular. O problema reside na falta de institucionalização, de forma detalhada, da participação democrática e das formas de divulgação das audiências públicas. Como as normas são muito amplas, transmite-se muito poder para o Executivo definir, mediante decretos, as formas de participação da população as audiências e assembleias deliberativas. Tome-se como exemplo o Plano Diretor da cidade. Ele define que a função social da cidade de Maringá compreende o pleno exercício de todos ao direito à cidade, "entendido como direito à terra, aos meios de subsistência, ao trabalho, à saúde, à educação, à cultura, à moradia, à proteção social, à segurança, ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, ao saneamento, ao transporte público, ao lazer, à informação, à acessibilidade, e demais direitos assegurados pela legislação". Define, em seguida, que a função social da cidade será garantida pela gestão democrática participativa, descentralizada transparente (art. 5º, IX). A seção que trata da Gestão Democrática, entretanto, diz apenas que "entende-se por gestão democrática a atuação de instância de participação dos cidadãos nos processos de planejamento, tomada de decisão e controle das ações públicas por meio de espaços institucionalizados" (art. 11). O único detalhamento ocorre na criação do "Sistema de Planejamento e Gestão Municipal" (art. 173), que tem como objetivo garantir a participação da sociedade no debate das questões relevantes da gestão do Município. Tal sistema compreende o (i) Conselho Municipal de Planejamento e Gestão Territorial, (ii) Órgão de pesquisa, planejamento e gestão territorial, (iii) Assembleias de Planejamento e Gestão Territorial e o (iv) Fundo Municipal de Habitação.

Na prática, as audiências e conferências municipais são convocadas por decreto pelo Prefeito. O decreto geralmente define que o regimento da conferência será expedido por resolução pelo Conselho Municipal de Planejamento e Gestão Territorial. Todavia, pesquisas empíricas sobre o funcionamento do CMPGT de Maringá evidenciam que (i) o órgão tem uma atuação predominantemente técnica, sendo escassos os debates sobre políticas públicas urbanas mais amplas, que enfoquem o tema da ocupação urbana enquanto questão social; (ii) a composição do CMPGT indica a forma homogeneizada que este espaço tem sido ocupado (homens, brancos e pertencentes aos grupos que defendem os interesses imobiliários da cidade); (iii) a insatisfação de determinados segmentos da sociedade civil com as ações do governo municipal e o não cumprimento do Plano Diretor, que refletiu na criação do Fórum Municipal pelo Direito à Cidade; (iv) as dificuldades encontradas para a democratização das decisões referentes às políticas urbanas em Maringá, em razão da recente institucionalização de espaços compartilhados entre sociedade civil e governo frente a um histórico mais longo de tradição elitista no planejamento da cidade (cf. Francieli Batista, 'A funcionalidade e eficácia do Conselho Municipal de Planejamento e Gestão Territorial de Maringá').

A população maringaense precisa, progressivamente, amplificar o debate sobre a gestão democrática da cidade e a possibilidade de participação mediante audiências públicas, tribunas livres e assembleias de planejamento e gestão territorial. Há instituições comprometidas com esta causa, como o Observatório das Metrópoles (coordenado por Ana Lúcia Rodrigues). Mas o esforço deste núcleo acadêmico é insuficiente para a transformação do modelo de democracia maringaense. O dilema reside no fato de que o Poder Público (Executivo ou Legislativo) é o agente mais capaz de provocar mudanças, através de campanhas de conscientização política e políticas públicas de educação e incentivo à participação democrática. Ou seja, a transformação deveria ser endógena, dependente do esforço político dos representantes do povo (prefeitos e vereadores) de aprofundar a experiência democrática. Um dos problemas deste projeto de conscientização transformadora é este - como é possível a institucionalização detalhada de instrumentos de participação se o prefeito e os vereadores não desejam uma gestão democrática da cidade?

Obviamente, não será fácil transformar o modelo político local, tradicionalmente insulado e dominado por famílias que se perpetuam no poder. O fenômeno da dependência da trajetória institucional é real. Os mecanismos de democracia participativa são muito recentes e colidem com uma visão de política  predominante há mais de meio século na cidade. O desafio político maringaense inclui, acima de tudo, a superação do déficit democrático e do prefeiturismo de coalizão, responsável por concentrar muito poder nas mãos de poucos. Será possível uma outra política?