Política industrial ou política automobilística?


21 de maio de 2012: governo Rousseff anuncia novo pacote de medidas econômicas
Em meio a uma das mais graves turbulências econômicas do século, caracterizada pelo cenário de risco diante da (cada vez mais real) possibilidade da Grécia sair (ou ser expulsa) da zona do Euro, o governo federal anunciou ontem mais um pacote de medidas tributárias e fiscais para evitar um fraco desempenho da economia brasileira.

Uma boa síntese das medidas governamentais foi escrita por João Villaverde, repórter do Valor Econômico, em seu blog: "Em mais uma tentativa para evitar um fraco desempenho da economia, estimular o consumo e reverter investimentos em baixa, o governo anunciou ontem novo pacote de medidas em que praticamente reduziu a zero o juro real dos financiamentos para aquisição de máquinas, equipamentos e projetos de obras, para os quais os custos das linhas caíram de 7,3% para 5,5% - a projeção de inflação nos próximos 12 meses é de 5,51%, segundo o boletim Focus. As operações de crédito ao consumidor tiveram o Imposto sobre Operações Financeiras (IOF) reduzido de 2,5% para 1,5%. A maior parte das medidas voltadas para o consumo visa desencalhar os estoques da indústria automobilística, de 43 dias em abril. Houve diminuição geral das alíquotas do Imposto sobre Produtos Industrializados para carros e demais veículos automotores. Para tornar possível a ampliação de crédito para a compra de veículos, o Banco Central fez redução direcionada de R$ 18 bilhões dos depósitos compulsórios dos bancos. O ministro da Fazenda, Guido Mantega, disse que as medidas anunciadas ontem foram negociadas com empresários e banqueiros e que cada um fará sua parte: o governo cortará os tributos, a indústria automobilística reduzirá os preços dos veículos e os bancos se comprometeram a reduzir os juros dos empréstimos, aumentar o número de prestações e reduzir o valor da entrada. O governo volta a usar o arsenal de medidas de estímulo usado com sucesso para enfrentar a crise de 2008. As condições econômicas, porém, mudaram, e sua eficácia tende a ser menor, segundo economistas. Um dos argumentos é que na época havia uma demanda reprimida por bens duráveis que foi parcialmente satisfeita nos últimos três anos. Outra diferença é que o comprometimento de renda das famílias aumentou e a capacidade de pagamento de dívidas diminuiu. O resultado foi o aumento da inadimplência".

Pelo que tudo indica, as medidas são resultado de ampla pressão da indústria automobilística, que atualmente encontra-se estagnada, com milhares de carros em seus pátios (360 mil veículos em estoques, conforme dados do jornal Valor Econômico). A articulação dos líderes das montadores de veículos se deu junto a lideranças do Banco Central e do governo. O resultado é uma estratégia aparentemente fraca de impulso econômico, caracterizada por três elementos: (i) apoio estatal para redução do valor de produção de veículos (redução fiscal através da diminuição geral das alíquotas do IPI, Imposto sobre Produtos Industrializados, conforme Decreto nº 7.725/2012), (ii) redução tributária sobre operações de crédito (IOF - Imposto sobre Operações Financeiras, conforme Decreto nº 7.726/2012), de modo a diminuir os custos de financiamentos, e (iii) ampliação de crédito para compra de veículos através da redução dos depósitos compulsórios dos bancos privados.

A estratégia está escancarada: é preciso baratear o crédito, ampliá-lo e fazer com que a população consuma automóveis através de financiamentos bancários. Ganham as montadoras (produtoras de tal bem de consumo) e ganham os bancos (intermediários das relações jurídicas de aquisição de tais bens). Tudo isso graças à articulação do Estado, responsável por definir tal política industrial e impulsionar o consumo das famílias brasileiras.

Para Guido Mantega, governo, setor financeiro e empresas privadas trabalharão em conjunto: o governo reduzirá os tributos, a indústria automobilística reduzirá os preços dos veículos e os bancos se comprometeram a reduzir os juros dos empréstimos, aumentar as prestações e reduzir o valor da entrada.

Faltou mencionar algo importante: cabe ao brasileiro comum um papel importante, que é o do consumir. Ele deve se deixar seduzir pelas propagandas divulgadas na televisão sobre redução temporária do IPI e financiar um carro novo, mesmo que já tenha um. A palavra de ordem é comprar carros! Tudo em nome do desenvolvimento do país!

Isso é política industrial?
Em tempos de Rio+20 (conferência global sobre meio-ambiente que será realizada em junho) e acalorados debates sobre o caos nas grandes cidades no que tange aos meios de transporte e a necessidade de incentivo aos meios coletivos (ônibus, trens, metrôs) e alternativos (bicicleta), a proposta soa absurda: quer dizer que a estratégia brasileira de aceleração econômica consiste em produzir e vender mais carros?

Além do visível contraste entre planos de crescimento econômico e retórica ambientalista, o recente conjunto de medidas tributárias e financeiras levanta uma questão de extrema importância para o debate contemporâneo sobre economia política: esse tipo de setorização é a forma adequada de fazer política industrial?

A jornalista Miriam Leitão provocou os economistas do governo ao fazer uma severa crítica ao pacote de salvaguarda governamental à indústria automobilística. Escreveu Leitão no sábado (cf. 'O Brasil, um país sem política industrial'): "O PIB ficou estagnado no primeiro trimestre. É isso que mostraram os dados divulgados ontem pelo Banco Central. O governo vai agir e de novo pensa em medidas casuísticas e que beneficiem a indústria automobilística. A lei da oferta e da procura deveria valer para as montadoras. Se há carro demais no pátio, as empresas deveriam dar desconto, oferecer vantagens para atrair o consumidor, em vez de pedir socorro ao governo. O Brasil não tem política industrial, tem política para a indústria automobilística. A cada engasgada da economia, os ministérios da Fazenda e do Desenvolvimento desenham medidas para ajudar as montadoras, e a presidente aprova. O que está sendo pensado agora é uma sucessão de erros. A Fazenda quer a redução do recolhimento compulsório ao Banco Central, para haver mais dinheiro para financiamento de automóveis; determinou que a Caixa e o Banco do Brasil facilitem os empréstimos; quer ampliar para mais de 60 meses as prestações para compra de carros. Vai conversar com os bancos para que eles ofereçam mais crédito. O que está errado aí? Tudo! Recolhimento compulsório é para fazer política monetária. Quem deve decidir qual o volume de dinheiro que os bancos precisam manter no Banco Central é o Banco Central. É um regulador que ele sobe ou desce dependendo da necessidade de combater a inflação ou reativar a economia. Não pode ter como objetivo vender carro. A carteira de financiamento de automóveis teve um aumento de mais de 100% na inadimplência. Saiu, no começo do ano passado, de 2,5% de atrasos com mais de 90 dias para 5,7%. Não é muito, mas o ritmo do crescimento assusta. É natural que os bancos — todos eles, inclusive os públicos — sejam mais seletivos na concessão dessa carteira até entender o que está acontecendo. Cinco anos para comprar um automóvel é um prazo mais do que razoável. Incentivar o superendividamento das famílias por prazo longo demais apenas para esvaziar o pátio das montadoras é insensatez".

A crítica de Leitão é procedente, mas não pode ser levada ao extremo. Existe uma velha discussão sobre "política industrial geral" e "política industrial seletiva" na literatura econômica (selective vs. general industrial policy), na qual os economistas ortodoxos repudiam a seleção de alguns setores para política industrial, defendendo uma atuação horizontal do Estado apenas em apoio à pesquisa & desenvolvimento (P&D), investimento em educação e tratamento indiferenciado aos inúmeros setores da economia no tocante à tributação. Essa era a ideia de Pedro Malan, ex-ministro da Fazenda, para quem "a melhor política industrial é não ter política industrial". Segundo Malan, o Estado brasileiro deveria elaborar políticas horizontais, "sem escolher vencedores" (picking winners).

O problema é que a distinção entre políticas seletivas e horizontais não pode ser levada muito a fundo. Em um excelente artigo publicado na Annual World Bank Conference on Development Economics em 2010 ('Industrial Policy: Can We Go Beyond an Unproductive Confrontation?'),  o economista heterodoxo Ha-Joon Chang desmistifica a separação entre políticas seletivas e gerais e apresenta argumentos que demonstrar a inevitabilidade da seleção e focalização das políticas industriais: "Em um mundo de recursos escassos, toda escolha de política pública realizada, não obstante o quão geral essa política possa parecer, possui efeitos descriminatórios que levam à focalização. Esse ponto é fácil de perceber com relação à pesquisa & desenvolvimento - um governo que dá subsídios para pesquisa & desenvolvimento implicitamente favorece mais setores intensivos de P&D de alta tecnologia -, mas isso também se aplica à infraestrutura e educação. Nós não construímos infraestruturas abstratas, ao invés, nós construímos ou uma rodovia entre uma região de exportação de horticultura e um aeroporto de cargas ou uma estrada de ferro entre uma cidade mineira e um porto marítimo. Construir a estrada de ferro, ao invés da rodovia, significa que o governo ao menos implicitamente favorece a indústria de ferro. Da mesma forma, nós não educamos alguns engenheiros genéricos; ao invés, nós educamos ou engenheiros químicos ou engenheiros eletrônicos. Assim, um governo que garante mais fundos para departamentos de engenharia eletrônica do que para o de engenharia química está implicitamente favorecendo a indústria eletrônica. As únicas políticas que podem ser chamadas verdadeiramente de gerais são aquelas políticas com relação à educação básica e saúde; porém, chamá-las de políticas industriais estende o conceito para além da razão. Assim visto, seletividade e focalização estão envolvidos em virtualmente toda (amplamente definida) medida de política industrial. A única diferença real é o grau. Se focalização é inevitável, podemos dizer que quanto menos focada uma política, melhor ela será? Não, não podemos. Quanto mais focalizada uma política é, mais fácil é o monitoramento dos seus beneficiários, e portanto os vazamentos serão menores. De fato, economistas do mainstream recomendam mais focalização precisa em políticas sociais por tal razão. Por que esse ponto não é considerado com relação à política industrial? Obviamente, a focalização possui seus custos. Por exemplo, uma focalização muito precisa pode, em um mundo de incerteza fundamental, ser ruim pois coloca todos os ovos em uma úniac cesta. Ou pode tornar o lobby mais fácil. Ou pode tornar os beneficiários muito fáceis de serem identificados, tornando difícil para o governo para manter o necessário mito de que as políticas são imparciais. E assim vai. O debate sobre a focalização industrial precisa se mover para outro nível. Enquanto aceitamos seus problemas potenciais, a inevitabilidade de seleção e focalização deve ser conhecida. Nós deveríamos abandonar a pretensão de que podemos não selecionar e, ao invés, devemos nos ater ao melhor grau de seleção, que pode variar de indústria para indústria e país para país. Nós devemos parar de pensar que há uma relação linear, positiva ou negativa, entre o grau de focalização e o sucesso da política industrial: algum grau é inevitável, e, enquanto algum grau de focalização pode ser necessário, o excesso pode não ser tão bom. Talvez nós devêssemos pensar em termos de 'focalização dentro do universalismo', ao invés de 'focalização contra universalismo'" (Chang, 2011, p. 90-91).

Considerando o forte argumento de Ha-Joon Chang, seria sensato repensar a radicalização de Miriam Leitão e reformular a questão em outros termos: o grau de focalização da mais recente política industrial não é muito pequeno, beneficiando apenas o setor automobilístico?

Há, além desse ponto, outro problema. A experiência recente dos países do Leste Asiático sobre a importância das políticas industriais revela que o desenvolvimento econômico é impossível sem uma boa performance de exportação. Neste aspecto, o último pacote de medidas da política industrial brasileira apresenta uma deficiência: o país aposta no consumo interno e não na venda de veículos para consumidores de outros países. Surgem daí alguns questionamentos básicos: a população brasileira já não está razoavelmente endividada? Não houve um aumento enorme de compra de veículos novos (quase todos financiados) nos últimos dois anos? Há ainda consumidores que não foram fisgados pelo impulso do consumo de automóveis? A recente crise diplomática com o México não mostra justamente que a balança comercial no setor automobilístico é desfavorável ao Brasil (compramos peças e automóveis mexicanos, mas não conseguimos vender)?

A medida parece frágil, resultado do desespero de atores econômicos poderosos. Soa como uma política industrial do desespero, e não uma política industrial verdadeiramente estratégica, pensada para reestruturar o setor produtivo do país e colocá-lo na vanguarda do século XXI.

A impressão que fica é que o governo Dilma Rousseff atua de acordo com as pressões de setores organizados empresariais, que forçam o Estado a lançar mão de decretos e leis para diminuir a carga tributária de determinados setores produtivos e tornar a produção de bens de consumo (como veículos) e execução de serviços (como todo o setor de construção civil) mais barata, estimulando uma maior demanda interna por tais produtos e serviços. Não obstante a tentativa de elaboração de uma grande política industrial - o Plano Brasil Maior -, o governo federal parece não ter força política suficiente para definir e executar uma grande estratégia de investimentos para redefinir a economia brasileira, tornando-a fortemente vinculada a setores intensivos em conhecimento (knowledge-based economy) e tecnologia. O resultado é o que tem se testemunhado nos últimos meses: pequenas medidas, mensalmente anunciadas, que mais parecem como fruto de negociações entre Estado e líderes empresariais para resolver problemas momentâneos, ou seja, medidas pontuais fortemente associadas às pressões exercidas nos anéis burocráticos brasileiros.

Um comentário:

Flavio Prol disse...

Rafael, gostei do texto. Bem escrito e claro. Acho que ficou faltando abordar as externalidades positivas do setor automobilístico no país: quando o governo anuncia medidas para o setor, beneficia também a produção de aço, serviços, comércio, emprego etc. Isso me parece essencial para criticar a potencialidade da "simples" diminuição de carga tributária. Por outro lado, a ênfase no mercado interno é realmente uma das disputas no modelo desenvolvimentista atual: produzir para o mercado interno ou para exportação? Lembrando que, apesar do superendividamento da população brasileira, ainda estamos distantes de garantir um bem-estar razoável para a média.

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