Em 2011, tive a oportunidade de conhecer com mais profundidade o trabalho do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), em especial a Diretoria de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia (Diest), criada formalmente em março de 2010. Trata-se, segundo o diretor Alexandre Gomide, de uma instituição vinculada à Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República cujo objetivo é "realizar estudos e pesquisas ligadas à estrutura, organização e funcionamento do Estado brasileiro e de seus arranjos institucionais, bem como às relações entre o Estado e a sociedade, no que se refere às políticas para o desenvolvimento do País" (cf. 'Pensando o papel do Estado brasileiro na promoção do desenvolvimento').
A Diest tem realizado diversos projetos de pesquisa dentro de três linhas temáticas: (i) coordenação e planejamento governamental, (ii) democracia e participação social e (iii) justiça e segurança pública. Os principais focos de análise têm sido as instituições, o Estado e seu aparelho administrativo, bem como as relações entre o Estado, a sociedade e o mercado.
Um exemplo claro da proposta de pesquisa desta diretoria do Ipea, de forte caráter metodológico empírico, é o estudo Custo unitário do processo de execução fiscal da União (2011), coordenado por Alexandre Cunha, que aceitou o desafio proposto pelo Conselho Nacional de Justiça de estimar o custo médio para a Justiça brasileira de um tipo específico de processo, a execução fiscal (processo para cobrança judicial dos créditos da Fazenda Pública, sejam eles ou não de natureza tributária) que tramita nas varas da Justiça Federal e responde por 34,6% da carga processual deste ramo do Judiciário. O resultado da pesquisa é interessante: os conselhos de fiscalização das profissões liberais aparecem como os grandes usuários dos procedimentos de execução fiscal na Justiça Federal, representando 36,4% do volume de processos baixados: "ao recorrer à Justiça Federal, os conselhos de fiscalização das profissões liberais são responsáveis por transformar as taxas de fiscalização, mensalidades e anuidades que cobram no principal objeto da ação de execução fiscal". Em outros termos, Conselhos Regionais (de Medicina, Engenharia, ou outro) estão abarrotando os tribunais federais para ações de cobrança de anuidades, que geram altos custos para toda a população. Concluem os pesquisadores (Bernardo Abreu de Medeiros, Elisa Sardão Colares, Luseni Cordeiro de Aquino e Paulo Eduardo Alves da Silva) com base nos dados coletados: "a execução fiscal vem sendo utilizada pelos conselhos de fiscalização das profissões liberais como instrumento primeiro de cobrança das anuidades, multas e taxas de fiscalização que lhes são devidas, muitas vezes de valor irrisório. Este uso irresponsável do sistema de justiça compromete gravemente a eficiência e a efetividade do executivo fiscal. Com o objetivo de reduzir, ou mesmo eliminar, esta prática, recomenda-se a uniformização dos entendimentos adotados por alguns tribunais e seções judiciárias, que não permitem aos conselhos o manejo deste instrumento processual".
A preocupação com uma agenda empirista aplicada ao direito revela-se nas parcerias do Ipea com instituições que sinalizam para o balizamento da pesquisa jurídica neste viés. A Diest/Ipea esteve presente no seminário Law and New Developmental State, organizado por David Trubek em parceria com o Centro Brasileiro de Análise e Planejamento (Cebrap) em maio de 2011, na 4ª Semana Jurídica da Faculdade de Direito de Ribeirão Preto da Universidade de São Paulo e no I Encontro de Pesquisa Empírica em Direito - estes dois últimos organizados por Paulo Eduardo Silva (FDRP/USP). Ainda, o Ipea organizou a 2ª Conferência do Desenvolvimento, que contou com um mesa de debates sobre Direito e Desenvolvimento (cf. 'II Conferência do Desenvolvimento em Brasília: reflexões sobre direito e desenvolvimento'), coordenada por Alexandre Cunha.
Se as coisas continuarem nesse ritmo, em 2012 a "Diretoria de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia" do Ipea estará presente nos mais importantes congressos sobre pesquisa em direito, principalmente aqueles cujo tema central seja direito e desenvolvimento.
A agenda de pesquisa para os próximos dois anos (2012 e 2013), tal como anunciada por Gomide, mostra-se bastante ampla. Nela, cinco temas são privilegiados: (i) a capacidade do Estado para formular e executar políticas, (ii) as relações entre Estado e sociedade, (iii) a competência do sistema político em processar conflitos, (iv) o direito e a regulação como instrumentos de política pública e (v) a ampliação das capacidades humanas e acesso aos direitos fundamentais.
O texto abaixo, elaborado por Alexandre Gomide e publicado no final do ano passado, faz um balanço sobre como o Ipea pretende aprofundar a pesquisa sobre o novo Estado desenvolvimentista brasileiro nos próximos anos. O objetivo é que o "Estado desenvolvimentista democrático" deixe de ser um tipo ideal e em construção para se tornar um conceito operacional para análise de problemas concretos e proposição de políticas públicas.
Estado, Democracia e Desenvolvimento no Brasil Contemporâneo: uma agenda de pesquisas para o Ipea
No início dos anos 2000, as baixas taxas de crescimento econômico, o quadro de instabilidade financeira e o alto grau de desemprego em países da América Latina, entre outros fatores, culminaram com a perda de legitimidade política da agenda de reformas propaladas pelo Consenso de Washington. Como resultado, em vários países da região – inclusive no Brasil –, governos de cunho nacionalista e/ou de centroesquerda foram conduzidos, pelas urnas, ao poder. Pode-se dizer que os anos neoliberais do capitalismo finalizaram com a crise financeira global de 2008 – a mais profunda desde a grande depressão de 1929, e que continua a mostrar efeitos perversos –, comprovando-se o fracasso da agenda do neoliberalismo. Ou seja, mercados desregulados podem levar a consequências desastrosas não apenas em sentido social, mas também econômico.
No campo das ideias e das comunidades epistêmicas, novas abordagens teóricas e perspectivas analíticas também vieram a questionar o pensamento que dominou até os anos de 1990, propondo o resgate do papel do Estado para o desenvolvimento (i.e., para além de suas funções clássicas de provedor dos bens públicos e definidor dos direitos de propriedade). Sob estes enfoques, Estado e mercado não são instituições antagonistas, mas mutuamente constitutivas (como já afirmavam Karl Polanyi e Max Weber). Assim, a “virada institucional” da teoria do desenvolvimento e as formulações contemporâneas da economia política institucionalista trouxeram de volta o Estado e a política ao debate sobre desenvolvimento.
Porém, ao se assumir que a ação do Estado é necessária para o desenvolvimento, não se deve cair na armadilha funcionalista de pensar que ele forçosamente atuará neste sentido. Há uma série de circunstâncias históricas e condicionantes políticos e socioeconômicos para que isto ocorra. A literatura sobre o tema indica que, para que o Estado possa atuar de forma efetiva sobre o processo de desenvolvimento, ele deve possuir certo grau de autonomia em relação aos interesses estabelecidos e considerável capacidade, credibilidade e legitimidade para formular e executar suas políticas. É também necessária a existência de instituições administrativas e políticas aptas a construírem consensos mínimos, coordenarem atores para consecução de metas coletivas e gerirem conflitos de interesses. Como mostrou Dani Rodrik, não existe receita única para isto acontecer. São muitas as formas que as instituições podem assumir para promover o desenvolvimento. Neste sentido, valem a experimentação, o aprendizado e a descoberta acerca das potencialidades nacionais. As instituições existem em contextos específicos, e a mudança institucional é condicionada pelos legados históricos. Por isso – é bom lembrar –, devem-se evitar os chamados “transplantes institucionais”, pois reformas que visam emular instituições adotadas em outros países podem resultar em consequências não intencionadas ou efeitos contraproducentes. Em outras palavras, cada país tem suas estruturas econômicas, sistemas políticos e legados históricoculturais; não existe um caminho único a ser seguido.
Das análises históricas e proposições teóricas de autores como Peter Evans, Ha-Joon Chang e David Trubek, entre outros, esboçou-se aquilo que se convencionou chamar de “Estado desenvolvimentista democrático”. Este novo tipo de atuação estatal se distinguiria em relação ao “velho” Estado nacionaldesenvolvimentista que vigorou na América Latina – e no Brasil, especialmente – sobretudo pelo seu caráter democrático e compromisso com a redução das desigualdades sociais. O próprio conceito de desenvolvimento diverge nos dois modelos: se anteriormente ele era associado ao crescimento do produto interno bruto (PIB), agora vai além, incluindo a expansão das capacidades humanas e das liberdades políticas nas escolhas dos objetivos do desenvolvimento, segundo as formulações de Amartya Sen.
Nos últimos anos, tem-se verificado significativa mudança na ação do Estado brasileiro dentro de um contexto de democratização. Novas políticas públicas indicam um novo tipo de atuação governamental, diferente tanto do ideal neoliberal de intervenção estatal mínima quanto da perspectiva estatista que dominou o país durante o período de industrialização por substituição de importações (nacional-desenvolvimentismo). Entre os exemplos, estão a reativação da política industrial, o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), as políticas de crédito e financiamento de longo prazo via bancos estatais (com destaque para o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES) e os programas de inclusão social e redução das desigualdades. Sobressaem, ainda, a criação de instâncias de interlocução entre governo, empresariado e sociedade civil (como mostra a experiência do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social – CDES) e a valorização das instituições participativas na formulação e gestão de políticas públicas – os conselhos gestores e as conferências nacionais, por exemplo.
Mas, até que ponto o país conta com instituições capazes de promover democraticamente o desenvolvimento em sua acepção mais ampla? É possível um novo modelo de Estado desenvolvimentista no Brasil? O conceito de Estado desenvolvimentista democrático é um tipo ideal e em construção. Isto significa que ele precisa de refinamento teórico e analítico, tornando-se premente a realização de trabalhos empíricos com vistas a tornar o conceito operacional para análise de problemas concretos e proposição de políticas públicas.
De acordo com o Estatuto do Ipea, a Diretoria de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia (Diest) do Ipea foi criada com a missão de “realizar estudos e pesquisas ligadas à estrutura, organização e funcionamento do Estado brasileiro e de seus aparatos institucionais, bem como às relações entre o Estado e a sociedade nos processos de políticas públicas para o desenvolvimento do país” (Diário Oficial da União, 30/03/2010, p. 18-20). Desde sua criação, a Diest vem realizando estudos e pesquisas que visam compreender a dimensão político-institucional do desenvolvimento. Vários produtos resultaram deste esforço, com destaque para a trilogia República, Democracia e Desenvolvimento (denominações, respectivamente, dos subtítulos dos volumes 1, 2 e 3 do livro 9 Fortalecimento do Estado, das Instituições e da Democracia do projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro).
O atual plano de trabalho da diretoria está organizado em três áreas: i) coordenação e planejamento governamental; ii) democracia e participação social; e iii) justiça e segurança pública. Destas, emerge uma agenda de pesquisas que tem como cerne o papel das instituições para o desenvolvimento. Tal agenda pode ser expressa nas dimensões de análise e pressupostos normativos que orientarão a formulação do plano de trabalho da Diest para o ciclo 2012-2013, a seguir.
A capacidade do Estado para formular e executar políticas. Entende-se que uma burocracia profissional (no sentido weberiano do termo) é condição necessária para uma gestão pública condizente com as necessidades e aspirações da sociedade brasileira. Porém, ressalte-se, tal burocracia não pode atuar de modo insulado ou tecnocrático, mas, sim, em parceria com os demais atores governamentais, sociais e políticos. Portanto, torna-se necessário o estudo sobre a qualidade da burocracia e das capacidades estatais atuais, incluindo a gestão e coordenação de políticas públicas e investimentos com os diversos atores econômicos, sociais e políticos (empresas, sindicatos de trabalhadores, movimentos sociais, partidos políticos) e entes da Federação (estados e municípios).
As relações entre Estado e sociedade. Em complementação à dimensão anterior, entende-se que as estratégias de desenvolvimento não podem circunscrever-se aos laços políticos entre elites empresariais e burocráticas. Devem, sim, derivar de arranjos de deliberação pública e em articulação com a sociedade civil. Um projeto nacional de desenvolvimento, em uma sociedade plural, é construído a partir do debate público para a definição de metas para o desenvolvimento. Escolhas baseadas numa discussão pública genuína são essenciais ao desenvolvimento, portanto. A sinergia Estado-sociedade contribui também para evitar a captura do Estado pelos interesses privados estabelecidos.
A competência do sistema político em processar conflitos, intermediar interesses e construir consensos mínimos numa sociedade plural. O desenvolvimento, na acepção ampla do termo, é um processo político e inerentemente conflituoso, pois implica mudanças estruturais e redistribuição de renda. Assim, o estudo das instituições da democracia representativa – do Poder Legislativo, por exemplo –torna-se essencial numa sociedade plural como a brasileira. Isto envolve o papel dos partidos políticos enquanto canais de representação de interesses e mediação do jogo político.
O direito e a regulação como instrumentos de política pública. Mudanças do papel do Estado implicam mudanças na aplicação das leis. Deve-se, por isso, entender o significado das instituições jurídicas nestas transformações. A complexidade da interação entre as políticas públicas e o arcabouço legal deve ser objeto de pesquisa aplicada, pois há casos em que as leis servem de quadro para a inovação política e outros em que o direito tem servido como uma barreira. Ao mesmo tempo, não se pode esquecer a atuação do Poder Judiciário na administração de conflitos.
A ampliação das capacidades humanas e acesso aos direitos fundamentais. Conforme ressaltado, desenvolvimento é muito mais do que crescimento econômico medido pela taxa de crescimento do PIB – inclui a garantia das liberdades políticas, a ampliação das capacidades humanas, das oportunidades sociais, e o acesso aos direitos fundamentais, como justiça e segurança pública. Assim, para o Ipea torna-se essencial aperfeiçoar e operacionalizar o conceito de desenvolvimento em sua acepção ampliada, capaz de subsidiar a formulação e a avaliação de políticas públicas.
Com uma agenda de pesquisas estruturada em tais dimensões, objetiva-se contribuir para a formulação de uma nova concepção do Estado como ator estratégico na promoção do desenvolvimento nacional. Para a efetivação de um projeto com tal envergadura, será necessária a articulação de uma rede de pesquisadores e a parceria com atores do governo, do setor privado e da sociedade civil, visando à realização de um conjunto de trabalhos, debates e análises de políticas públicas. Espera-se que tais esforços convirjam para a difusão de novos conhecimentos e a produção de propostas capazes de contribuir para a renovação da ação estatal comprometida com o desenvolvimento brasileiro no século XXI.
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