FMI e Brasil: do ódio ao amor

Há muito pouco tempo, a relação do Brasil com o Fundo Monetário Internacional (International Monetary Fund, criado em 1944 após os acordos de Bretton Woods) era de completa submissão e dependência econômica. 

Não era raro ver nos muros de diversas cidades do país - em especial durante a gestão de Fernando Henrique Cardoso - os dizeres "Fora FMI!" ou coisa do tipo. Isso, aliás, era algo muito comum durante minha adolescência e aposto que muita gente se lembra de como era polêmica a relação do governo brasileiro com a instituição financeira sediada em Washington.

Em termos econômicos, como afirma Octávio Ianni (Teorias da Globalização. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2001), esse foi o tempo da metamorfose da "industrialização substitutiva de importação" para a "industrialização orientada para a exportação", somado ao intenso processo de desestatização, desregulação, privatização, abertura de mercados e a monitorização das políticas econômicas nacionais pelas tecnocracias do Fundo Monetário Internacional e do Banco Mundial.

Em razão de um longo processo histórico de subdesenvolvimento (agravado pela crise fiscal da década de oitenta), o Brasil mantinha-se em total dependência de recursos financeiros externos e optava por seguir expressamente as cartilhas de conduta político-econômica confeccionadas pelos economistas do Fundo Monetário Internacional. No final da década de noventa, Fernando Herren Aguillar escreveu: "países hoje chamados de emergentes dependem quase todos, igualmente, de recursos financeiros emergenciais para combater a volatilidade de mercados financeiros expostos à corrida internacional de capitais. Esses recursos são concedidos por organizações financeiros internacionais, tais como o FMI e o Banco Mundial, mediante a imposição de cartilhas invariáveis, que demonstram como deve ser a política pública econômica de cada país socorrido" (Direito econômico e globalização. In: SUNDFELD, Carlos; VIEIRA, Oscar. Direito Global. São Paulo: Max Limonad, 1999, p. 271).

Foram tempos difíceis. Ao longo da década de 1990, sob o poderoso discurso ideológico da globalização neoliberal, o governo Bill Clinton forçou os países periféricos a adotarem a agenda do Consenso de Washington, como um novo paradigma de desenvolvimento. Com a subserviência das elites latino-americanas, o FMI e o Banco Mundial implementam na região os Programas de Ajustes Estruturais, apresentados como a única saída possível para o crescimento econômico (ver mais sobre o tema no item 2.2 de minha monografia).

Mas, como canta Bob Dylan, times they are a-changing. O Brasil da Era Lula (2002-2010) levou a sério as palavras de Dylan ("Then you better start swimmin' or you'll sink like a stone (...) And don't speak too soon, for the wheel's still in spin. And there's no tellin' who that it's namin'. For the loser now will be later to win") e mudou completamente o cenário de dependência com o capital externo oriundo do Fundo Monetário Internacional.

Em dezembro de 2005, o Brasil quitou a dívida assumida com o FMI, pagando o valor de US$15,5 bilhões e ponto fim a um regime de subserviência neoliberal dos governos anteriores. Ainda, desafiando as diretrizes lançadas pelos economistas de Washington, continuou a proteger a economia interna e a regular o mercado sem adotar medidas de liberalização plena. Como resultou, deixou de sofrer os gravíssimos efeitos da crise econômica de 2008 e se recuperou rapidamente (assim como boa parte da América Latina).

Agora, no pós-crise, o cenário parece ser outro e completamente diferente. Os países emergentes passaram a ter voz (de peso) no Fundo Monetário Internacional, instituição tradicionalmente comandada pelos Estados Unidos e pelos países mais ricos da Europa.

Segundo o economista Nogueira Batista, "já havia uma tendência de crescimento do peso relativo de países de economia emergente e em desenvolvimento. O fenômeno não é conjuntural, mas estrutural. Na crise, os países de economia emergente, em sua maioria, tiveram períodos de recessão ou desaceleração relativamente breves, e recuperaram o crescimento já em 2010 de maneira muito clara e forte, às vezes até com sintomas de superaquecimento".

De acordo com novas mudanças estruturais que entrarão em vigor, o Brasil entrará para a "primeira divisão" da instituição, tendo maior poder de participação nas decisões do Fundo Monetário Internacional.

Em entrevista ao grupo de pesquisa Desafios ao Desenvolvimento do IPEA, ele explica o que está ocorrendo dentro da mais poderosa organização financeira mundial. A entrevista foi publicada no site da CartaMaior. Reproduzo-a quase na íntegra, pois vale a pena refletir sobre esse novo momento institucional.

Afinal, estamos nos tornando parte do Império ou este é um fenômeno de uma nova multipolaridade mais  democrática? O que isso significa?

Desenvolvimento - Em crises anteriores eram majoritariamente os países pobres e em desenvolvimento que procuravam auxílio do FMI. Nesta já receberam recursos países como a Grécia, que faz parte da zona do Euro, e, mais recentemente, a Irlanda. Especula-se que será necessário ainda socorrer Portugal, Itália, e, talvez, a Espanha. Podemos esperar mais países de economias desenvolvidas procurando auxílio do Fundo?

Nogueira Batista - Quando eu cheguei ao FMI em 2007 todos os clientes do Fundo eram países pobres, países em desenvolvimento de baixa renda, com exceção de um, a Turquia, e não havia nenhuma perspectiva que isso fosse se alterar. O que parecia se configurar era um quadro em que o FMI iria financiar sobretudo países de baixa renda. Com a crise isso mudou completamente. Muitos países de nível médio de renda voltaram a recorrer ao Fundo, sobretudo na periferia europeia, e até mesmo alguns países desenvolvidos, na verdade três: a Islândia, a Grécia e a Irlanda, havendo possibilidade de que outros países desenvolvidos europeus venham a pedir apoio do Fundo. Desde os anos de 1970, países desenvolvidos não recorriam ao Fundo.

Desenvolvimento - Quais são as diferenças no apoio aos países ricos?

Nogueira Batista - Quando um programa é formulado, o Fundo deve levar em conta circunstâncias específicas de cada país. Não deve tratar um país desenvolvido com as mesmas técnicas e prioridades com que trata um país africano, por exemplo. Mas o Fundo tem linhas de crédito que permitem, em princípio, atender países de qualquer tipo, e isto é o que está sendo feito. A crise se deslocou para o centro do sistema internacional, não é mais uma crise da periferia, como foram as crises da Ásia, da Rússia ou do México, em épocas anteriores.

Para os países de baixa renda, os programas do FMI são subsidiados, enquanto para os países desenvolvidos ou de nível médio de renda as taxas de juro podem ser inferiores às praticadas pelo mercado, mas não são negativas em termos reais, ou subsidiadas. Além disso, nos países de baixa renda a dimensão financeira da crise econômica também é menos importante, porque eles têm mercados de capitais e financeiros menos desenvolvidos, às vezes bastante rudimentares.

Desenvolvimento - É possível para o FMI reverter essa imagem "negativa" entre os países em desenvolvimento?

Nogueira Batista - É um processo demorado. A atuação do FMI na Ásia e na América Latina, por exemplo, deixou marcas profundas em alguns países, que não serão superadas facilmente. O Fundo deu alguns passos para melhorar a sua imagem, mas é longo o caminho a percorrer.

O FMI foi criado por europeus e americanos, e até hoje é dominado por eles. Isso só começa a mudar nos últimos anos, por vários motivos: por causa da crise, que abalou muito as potências tradicionais, por causa da atuação conjunta dos BRIC, por causa do crescimento dos países de economia emergente, entre outros fatores. É um processo que está em andamento e que está levando a uma mudança da governança global. Uma parte importante disso foi a ascensão do G-20 à condição de principal foro econômico internacional. Outro aspecto é a reforma do Fundo, que está em andamento, com uma primeira etapa negociada em 2008 e outra agora em 2010. O ritmo das mudanças se acelerou com a crise. À medida que os países perceberem que as mudanças estão ocorrendo, a confiança no Fundo aumentará.

Não creio que o Fundo possa ter grande influência sobre a "guerra cambial". Nem os EUA, nem a China parecem dispostos a adaptar as suas políticas econômicas a considerações de ordem global. Prevalece a busca do interesse nacional, especialmente em períodos de crise. A política monetária dos EUA é definida exclusivamente com base no quadro nacional; o eventual impacto externo das decisões do Fed (Federal Reserve) tem pouco ou nenhum efeito sobre suas decisões. A China não difere nesse particular.

Pensa primeiro em si mesma; segundo, em si mesma; terceiro, em si mesma. O Brasil não tem condições de apostar em um acordo global no âmbito do FMI ou do G-20. Teremos de continuar tomando medidas de auto-proteção no âmbito brasileiro.

Desenvolvimento - O controle de capitais seria uma alternativa? Há mais receptividade para essa alternativa no FMI atualmente?

Nogueira Batista - Sim. É bom lembrar que os países membros do Fundo não têm, enquanto tal, qualquer obrigação legal de manter as suas contas de capitais aberta, de assegurar a livre movimentação internacional dos capitais. Obrigações nessa área existem para os membros da OCDE (Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico) e da área do euro, mas não no FMI.

O que tem acontecido é que o Fundo, nas suas análises e documentos, tem sido mais aberto a medidas de controle de capitais do que era antes. A crise abalou muitos tabus, um deles é a convicção de que a liberalização do capital era sempre positiva. Países que mantiveram a conta de capitais relativamente fechada, como China e Índia, tiveram bom desempenho durante a crise, já diversos países que liberalizaram rapidamente não tiveram desempenho tão favorável, ou até entraram em crise.

A crise global provocou revisão de muitos conceitos, e o Fundo passou a encarar com menos resistência, digamos assim, as medidas de controle de capital. Comparando com o que eu ouvia do corpo técnico do Fundo em 2007, hoje temos uma abordagem mais eclética dessa questão, o que para nós é bom, porque o Brasil foi um dos países que já lançou mão de medidas de restrição à movimentação de capitais. Então, é bom que haja um reconhecimento internacional de que essas medidas podem ser necessárias ou recomendáveis.

Portanto, o Fundo pode contribuir para discutir o tema, fazer avaliações mais objetivas, menos carregadas de preconceito, mas acho difícil que ele possa fazer o papel de árbitro, e nem sei se isso interessaria ao Brasil.

Desenvolvimento - Como as modificações nos fóruns multilaterais, em especial a ascendência do G-20 como principal foro de interlocução, afetaram o FMI? Foi positiva esta mudança?

Nogueira Batista - Foi positivo para o Brasil, porque ele passou a fazer parte do grupo central. Antes era o G-7, do qual fazem parte apenas países desenvolvidos, que servia como o principal foro de cooperação para assuntos econômicos internacionais.

Para o Fundo essa mudança também foi positiva. Com a crise, o G-20 assumiu um papel de coordenação e, na prática, o FMI se tornou uma espécie de braço direito, de secretariado do G-20.

Desenvolvimento - O diretor-gerente do FMI, Dominique Strauss-Kahn, afirmou após a última reunião do Fundo que houve acordo para "a maior reforma da história" da instituição, dando mais poder aos emergentes. Quais foram as principais mudanças?

Nogueira Batista - Esse acordo representa um avanço importante. Ele foi resultado de uma longa e intensa negociação no G-20 e no FMI. O Brasil teve papel importante nessa negociação. A batalha foi dura. Como o FMI cresceu muito durante a crise, em termos de recursos e atribuições, houve uma intensificação da luta pelo poder dentro da instituição. A resistência à mudança é grande, principalmente da parte dos europeus, que estão sobre-representados na instituição. Apesar disso, o resultado foi bom para nós.

Quando o acordo entrar em vigor, o Brasil passará para a primeira divisão do Fundo, figurando entre os dez maiores em termos de cotas e poder de voto no Fundo, junto com os Estados Unidos, o Japão, os quatro grandes europeus (Alemanha, Reino Unido, França e Itália) e os demais BRIC. Na situação atual, o Brasil está na 18ª posição.

O Brasil será o segundo maior beneficiário da reforma de 2010 em termos de aumento de cota e poder de voto, depois da China. A reforma favoreceu também outros países de mercado emergente e em desenvolvimento, inclusive membros do G-20, como Coreia, Índia, Indonésia, México, Rússia e Turquia. A reforma não resolveu, porém, o problema de legitimidade do Fundo. A transferência líquida de cotas de países avançados para países emergentes e em desenvolvimento será de apenas 2,8 pontos percentuais, muito aquém do que vínhamos defendendo nos vários estágios da negociação.

Desenvolvimento - É possível avançar ainda mais? Existe uma meta ou limite para o crescimento do Brasil no Fundo?

Nogueira Batista - Sim, é possível avançar ainda mais. Os representantes dos BRIC na negociação conseguiram incluir três elementos no acordo, que vão garantir a continuidade do processo de revisão da estrutura de votos e de cotas do Fundo. Foi a forma que encontramos para compensar, em parte, algumas limitações do acordo, especialmente a modesta transferência líquida de votos para os países em desenvolvimento como um todo.

Primeiro, decidiu-se promover a revisão abrangente da fórmula distorcida de cálculo das cotas até janeiro de 2013, para melhor refletir os pesos econômicos relativos dos países. A fórmula atual favorece muito os europeus que vão resistir até a morte e fazer o possível para diluir a revisão prevista no acordo. Também se acertou que a nova fórmula deve servir de base para um novo realinhamento de cotas e poder de voto, que deve ser concluído até janeiro de 2014. Como terceiro ponto, estabeleceu-se que o aumento de 100% das cotas será acompanhado de uma redução correspondente dos empréstimos feitos ao Fundo por diversos países, evitando que futuros realinhamentos de cotas sejam protelados com o argumento de que o Fundo tem recursos em abundância.

Desenvolvimento - Existe um posicionamento comum entre Brasil, Rússia, Índia e China nas discussões no Fundo?

Nogueira Batista - Para todos os efeitos práticos, quando cheguei ao FMI em 2007, não existia BRIC. Mas em 2008, por iniciativa da Rússia, formou-se essa aliança, em iniciativa muito bem recebida pelo Brasil, pela Índia e China. Os quatro países atuaram de forma conjunta, tanto em 2008 quanto em 2009 e em 2010, mas neste ano, para ser franco, houve mais dificuldades e divergências.

A principal dificuldade em 2010 foi que a China passou a ficar mais atraída pela possibilidade de atuar de maneira isolada. O peso dela cresceu muito na economia mundial: é o país que mais cresce em termos absolutos e relativos, e isso pode ter levado as lideranças chinesas a se inclinar por uma atuação em faixa própria.

De qualquer forma, nos últimos três anos essa aliança foi uma das principais alavancas do Brasil aqui no FMI e também no G-20. Os BRIC passaram a ser reconhecidos como uma instância de negociação por outros países. Um exemplo disso é que o secretário do Tesouro dos EUA, Timothy Geithner, em três ocasiões, pediu para comparecer a reuniões do BRIC, para dialogar com ministros dos países que compõem o bloco.

Desenvolvimento - O que Brasil, Rússia, Índia e China têm em comum? Há divergências?

Nogueira Batista - À primeira vista, as diferenças são maiores do que as semelhanças. O traço central de união, a meu ver, é que os quatro são países de grande porte da periferia do sistema internacional que, por serem de grande porte, conseguem atuar de forma independente das potências tradicionais.

Os países de mercado emergente em desenvolvimento, em sua maior parte, ainda são relativamente dependentes ou caudatários das grandes potências. Neste ponto central, os BRIC se diferenciam da maioria dos países em desenvolvimento. Não quero citar exemplos, mas a grande verdade é que não podemos contar para nada, ou quase nada, com diversos outros países em desenvolvimento tal o seu grau de dependência econômica, política e até psicológica em relação aos EUA ou aos principais países europeus. O complexo de vira-lata talvez tenha deixado de existir no Brasil - ou entrado em estado de hibernação -, mas continua vivo em grande parte do mundo em desenvolvimento.

Desenvolvimento - Mas e a dependência mútua entre as duas maiores 

economias?

Nogueira Batista - Os EUA e a China sozinhos são muito importantes, mas o mundo já é multipolar, e vai ser cada vez mais. A multipolaridade não vai ser substituída por uma nova bipolaridade, entre China e EUA. Temos o Japão, a Europa, o Brasil, a Índia, a África do Sul, a Rússia. A multipolaridade está aí para ficar, claro que com um peso muito específico da China e dos EUA, mas também com muita divergência de interesses entre os dois. Não me parece que a China vá trocar os BRIC por um G-2, como se fala às vezes.

Desenvolvimento - O mundo pode confiar no crescimento da China como sua "nova locomotiva" econômica? Quais as consequências para a economia global caso o gigante asiático decida, por exemplo, reduzir seu ritmo de crescimento para conter sua inflação?

Nogueira Batista - Ninguém pode se fiar em ninguém, porque os países atuam de uma forma consistente com seus interesses em primeiro lugar. Em segundo lugar, os países podem derrapar. Espero que isso não aconteça, mas pode haver uma queda abrupta do crescimento da China provocada por dificuldades econômicas daquele país. Portanto, ninguém deve ficar excessivamente dependente de nenhum país em particular. Um ponto forte do Brasil é que nós temos uma estrutura de comércio e de relações econômicas internacionais muito diversificadas, e devemos manter isso.

Desenvolvimento - Como o senhor avalia o desempenho do Brasil no enfrentamento da crise nestes últimos dois anos? E a América Latina, como se saiu nesse intervalo?

Nogueira Batista - O Brasil teve um desempenho bom, eu diria que bem melhor do que o esperado. Isso por vários motivos. Um deles foi o volume de reservas internacionais acumulado antes da crise, especialmente em 2006 e 2007. Outro motivo: a nossa posição de balanço de pagamentos em conta corrente era forte.

A maior parte da América Latina também se saiu bem. Isso surpreendeu, uma vez que a região tem uma longa e penosa tradição de vulnerabilidade a choques externos e passou por diversas crises cambiais e financeiras. Uma exceção importante foi o México, muito afetado por sua excessiva dependência em relação aos EUA.

Desenvolvimento - O tripé formado por câmbio flutuante, metas de inflação e superávit primário parece ter se estabelecido no Brasil como doutrina (quase dogma) tanto para partidos que compõem a base do governo, quanto para os do bloco de oposição. O senhor concorda com essa orientação?

Nogueira Batista - Nesse nível de generalidade, não há muito do que discordar. Mas é um consenso enganoso que esconde mais do que revela. Por exemplo, o regime de metas para a inflação pode ser definido de forma flexível, como no Brasil, ou de forma mais rígida. Se a rigidez for excessiva, o regime se torna contraproducente. Outro exemplo: é melhor ter câmbio flutuante, mas não flutuação pura de livro-texto. A flutuação deve ser acompanhada de intervenções do Banco Central no mercado cambial, medidas prudenciais, regulação do mercado e dos fluxos de capital, etc.

Desenvolvimento - O senhor é admirador declarado do escritor Nelson Rodrigues, que após a derrota do Brasil na Copa de 1950 cunhou a expressão complexo de vira-latas, já citada pelo senhor nesta entrevista. Com o recente ciclo de crescimento brasileiro, e com perspectiva de avanço econômico nos próximos anos, seria possível afirmar que o país superou este complexo? Caso não tenha superado, o que falta?

Nogueira Batista - Bem, como dizia Nelson Rodrigues (para não perder o hábito), "subdesenvolvimento não se improvisa; é obra de séculos". É difícil acreditar que o nosso célebre complexo de vira-latas tenha sido completamente extirpado. Isso dito, fizemos progresso - mais do que eu imaginava que seria possível. Como disse o Chico Buarque, o Brasil passou a ser um país que não fala fino com os EUA nem grosso com a Bolívia. Não faz muito tempo, o quadro era tão diferente! No período Collor-FHC, o complexo de vira-lata estava com uma vitalidade total, dava arrancos triunfais de cachorro atropelado (para citar Nelson Rodrigues outra vez).