A perspectiva de Diogo Coutinho sobre Direito e Desenvolvimento

Um dos juristas mais interessantes da "nova geração" de docentes da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo é o Professor Associado Diogo Rosenthal Coutinho, do Departamento de Direito Econômico e Financeiro. Coutinho leciona em regime de dedicação exclusiva - algo raro no ensino jurídico brasileiro - e integra um grupo de pesquisadores dedicados à pesquisa empírica, isto é, o "direito em ação" (expressão comum na sociologia jurídica estadunidense). Sua tese de doutorado, orientada por José Eduardo Faria e defendida em 2003, tratou da experiência brasileira de universalização das telecomunicações, enquanto que sua tese de livre-docência, aprovada em 2010, teve como objeto central a dimensão jurídica das políticas sociais, em especial o ProUni e o Programa Bolsa Família.

Como pesquisador, Coutinho tem trabalhado em conjunto com David Trubek no projeto Law and the New Developmental State - LANDS, criado em 2007 e promovido pela Universidade de Wisconsin em parceria com o Cebrap (cf. o texto 'Developmental States and the Legal Order: Towards a New Political Economy of Development and Law', de Trubek, para uma noção geral). Além deste projeto, fortemente marcado pelo empirismo e pela noção de desenvolvimento enquanto experimentalismo institucional e autoaprendizado, Coutinho integra o grupo de pesquisa 'Fortalecimento das Capacidades Jurídicas para o Desenvolvimento Nacional' do Ipea, realizado em parceria com Mario Schapiro, Roberto Pires, Alexandre Cunha e Alexandre de Ávila Gomide.

A questão dos arranjos jurídicos das políticas públicas está fortemente presente nos trabalhos de Coutinho. O artigo 'Linking Promises to Policies: Law and Development in an Unequal Brazil', publicado em 2010 na revista Law and Development Review, trata especificamente de como a dimensão jurídica das políticas sociais importa para o desenvolvimento. Para defender tal ideia, Coutinho pauta-se em um estudo de caso do Programa Bolsa Família, analisando-o a partir de três dimensões jurídicas: (i) direito como objetivo, (ii) direito como ferramenta e (iii) direito como arranjo institucional.

Tal metodologia funcional, de análise das funções desempenhadas pelo direito, também é utilizada em um instigante paper intitulado 'O Direito nas Políticas Públicas', circulado em 2011. Neste texto, Coutinho provoca o estudante de Direito a pensar sobre o distanciamento dos juristas com as políticas públicas e o problema fundamental da metodologia arcaica do ensino jurídico brasileiro, presa a formalismos: "Desde o ponto de vista acadêmico, contudo, os juristas brasileiros estudam pouco as políticas públicas e o fazem com recursos metodológicos escassos e frágeis. Pode-se dizer, em outras palavras, que a disciplina do direito tem uma relação um tanto ambígua com o campo transversal das políticas públicas. Se, de um lado, quando desempenham os papéis de gestores, administradores ou procuradores, os juristas interagem com elas intensamente (moldando-as e operando-as), de outro lado delas mantêm, como cientistas sociais, uma reveladora distância. Essa relação simultânea de proximidade (prática) e distância (acadêmica) entre o direito e o campo das políticas públicas brasileiras seguramente tem muitas causas. Algumas delas estão, acredito, relacionadas a certos traços do ensino jurídico que temos, que embora venha se dedicado a formar magistrados, advogados, promotores, procuradores, defensores políticos, autoridades públicas e políticos há quase dois séculos, não se propôs, especificamente, a formar profissionais do direito preparados para estruturar, operar e aprimorar políticas públicas e programas de ação governamental. Como já há tempos diagnosticado, os cursos de graduação e de pós-graduação em direito no Brasil seguem presos a referenciais e abordagens de ensino descritas como formalistas, estanques e enciclopédicas, essencialmente baseadas em ensinamentos doutrinários. A utilização intensiva de manuais – textos didáticos nos mais das vezes rasos e simplificadores – prevalece sobre a discussão do estado da arte da pesquisa nas salas de aula e isso, em última análise, colabora para que o ensino jurídico termine negligenciando a problematização, o diálogo, o caso e a dúvida como métodos. As abordagens de pesquisa empíricas e interdisciplinares são ainda escassas no campo do direito no país, que, auto-centrado, tende a desdobrar-se no estudo inúmeros seus próprios “ramos” ou sub-áreas, com prejuízos para o diálogo com as outras ciências sociais. Os estudantes de direito são, nesse contexto, inercialmente levados a crer que as profissões jurídicas se resumem à advocacia privada ou às carreiras públicas no âmbito do poder Judiciário e do Ministério Público. O futuro jurista brasileiro não é, em outras palavras, estimulado a envolver-se na concepção, gestão ou na pesquisa de políticas públicas, especialmente no âmbito da administração pública, que é, por excelência, o protagonista em sua operação".

Aprimorando o artigo 'Linking Promises to Policies', Coutinho reelabora sua metodologia de análise funcional tripla e inclui um quarto elemento, o direito como vocalizador de demandas. A tabela abaixo sintetiza as posições de Coutinho sobre diferentes funções do direito.


Tal abordagem, bastante influenciada por Maria Paula Dallari Bucci, tem sido utilizada por Diogo Coutinho em suas aulas e exposições sobre a relação entre direito e desenvolvimento. Em um texto circulado em agosto de 2012 entre os alunos do curso "Desenvolvimento: racionalidades, ferramentas e arranjos jurídicos", ministrado na pós-graduação da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, Coutinho defende tal posição: "(...) sem qualquer intenção de criar uma teoria ou método, acredito que os papeis do arcabouço jurídico no desenvolvimento podem ser sintetizados com algum ganho de clareza analítica e este curso tem a finalidade de, em parte, discutir isso. Creio, enfim, que o direito pode ser visto como objetivo, como ferramenta, como canal de participação e controle social e, ainda, como arranjo institucional nos processos e políticas públicas identificados com a noção de desenvolvimento. Apresento a seguir, brevemente, as categorias de análise (que também podem ser vistas como ângulos de observação) com as quais venho trabalhando: (i) direito como objetivo: o direito é, ele próprio, uma das fontes de definição de fins aos quais serve como meio. É o que Norbert Reich chama de dupla instrumentalidade do direito. Nesse contexto, enxergar o direito como objetivo do desenvolvimento sugere, em primeiro lugar, que se reconheça que o arcabouço jurídico é capaz de delimitar e cristalizar (positivar) metas ou objetivos de política pública - isto é, seus 'pontos de chegada'. O direito, nesse sentido, formaliza, ainda que em termos vagos e porosos, os objetivos a serem perseguidos programaticamente - distinguindo-os, assim, de meras intenções, recomendações ou diretrizes políticas. Nesse sentido, o direito teria uma função constitutiva do próprio significado do desenvolvimento, como sugere Kerry Riitich. Ilustrativas disso seriam normas constitucionais que enunciam direitos econômicos, sociais e culturais - no caso brasileiro, por exemplo, as que determinam que a pobreza e a marginalização devem ser erradicadas, as desigualdades sociais e regionais reduzidas (art. 3º, III), a autonomia tecnológica incentivada (art. 219) e o meio ambiente preservado (art. 225); (ii) direito como ferramenta:  o estudo das diferentes possibilidades de modelagem jurídica de instituições e políticas públicas, a escolha dos instrumentos mais adequados (levando em conta os fins a serem perseguidos), as formas de indução ou recompensa para certos comportamentos, o desenho de sanções, a escolha do tipo de norma a ser utilizada (mais ou menos flexível, mais ou menos duradoura, mais ou menos genérica, etc.) são exemplos que surgem quando o direito é instrumentalizado para pôr dada estratégia de ação pública em marcha. Desde este ponto de vista, o direito poderia ser metaforicamente descrito como uma 'caixa de ferramentas', que executa tarefas-meio conectadas a certos fins de forma mais ou menos efetiva, sendo o grau de efetividade, em parte, dependente da adequação dos meios escolhidos; (iii) direito como canal de participação: tal ângulo de observação implica supor que decisões públicas devam ser tomadas não apenas no modo mais bem fundamentado possível, por meio de uma argumentação coerente e documentada, mas também de forma a assegurar a participação permanente de todos os interessados na conformação, implementação ou avaliação das políticas públicas correspondentes. Para isso, o direito pode prover as políticas de desenvolvimento de deliberação, participação, consulta, colaboração e decisão conjunta assegurando, com isso, que elas sejam permeáveis à participação e não insuladas. O arcabouço jurídico, então, pode ser visto como tendo a função não trivial de assegurar que políticas não escapem aos mecanismos de participação e accountability. Ou, em outras palavras: normas e instituições jurídicas podem levar políticas de desenvolvimento a serem mais democráticas por meio de regras procedimentais que as obriguem a estar abertas aos inputs de uma pluralidade de atores; (iv) direito como arranjo institucional: como dito acima, não há dúvidas de que as instituições têm um papel muito importante no desenvolvimento. Entre outras coisas, elas organizam práticas de administração de políticas, conectam atores, criam conhecimento, alinham incentivos e permitem que expectativas e sentidos comuns sejam partilhados. As instituições também redistribuem ou concentram renda, oferecem mais ou menos oportunidades, coordenam e articulam e orquestram decisões, promovem inovação, competição e influenciam custos variados. Pode-se dizer ainda, quanto a isso, que as políticas de desenvolvimento eficazes requerem, além da definição de finalidades, a ordenação e a procedimentalização de práticas, rotinas e mecanismos de participação, também a definição de competências e a divisão clara de tarefas e responsabilidades. Metas de desenho institucional de políticas públicas, como a integração intersetorial de programas, a maximização de sinergias, a descentralização, a conjugação de esforços públicos e privados e a articulação público-privada em boa medida dependem da qualidade do arcabouço jurídico que 'vertebra' tais ações. Assim, o direito como elemento de um arranjo institucional voltado para o desenvolvimento partilha responsabilidades e competências ('decide quem decide'), tendo em conta que sobreposições, lacunas ou rivalidades de tarefas e responsabilidades devem ser contraproducentes".

Diogo Coutinho não pretende ser um teórico do direito, mas defende a ideia da utilização desta metodologia para estudos empíricos, sejam eles estudos de caso ou pesquisas pautadas em métodos quantitativos e qualitativos: "Tão ou mais importante que identificar, em abstrato, os papeis ou funções do direito no desenvolvimento é submetê-los a aplicações práticas sob a forma de estudos aplicados. Somente assim, sujeitando-os ao 'teste de realidade', é que o direito poderá ser de fato pensado e aperfeiçoado como uma 'tecnologia' de promoção do desenvolvimento. Dito em outras palavras, as categorias de análise aqui apresentadas têm pouca ou nenhuma utilidade se não forem aplicadas, testadas e melhoradas empiricamente. Para tanto, vale dizer, ainda nos faltam técnicas, volume de pesquisa, debate e elaboração".

Se alguém duvida que há um "núcleo jurídico empirista" em gestação na Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo - formado por Virgílio Afonso da Silva, Jean-Paul Cabral Veiga da Rocha e outros (sobre a "onda empírica" brasileira, cf. 'Da Law and Economics ao Empirical Legal Studies') -, Coutinho é a evidência clara de que há fortes defensores de uma mudança radical no modo de produção acadêmica em direito, em defesa de estudos jurídicos empíricos que se contraponham ao autismo jurídico e o fetichismo dogmático-legalista. Que assim seja.

2 comentários:

Luiz Octávio disse...

O problema da Análise Econômica do Direito é que ela não é um, nem outro. É decantada como a quintessencia da sabedoria, sem que haja causa para tanto.
Por que celebrar com um "que assim seja" a possibilidade de que tal tipo de pesquisa seja um "contraponto" à pesquisa e produção dogmática? São dois modos de analisar um só objeto, por meio de metodologias diferentes, mas uma jamais irá se sobrepor à outra. No dia que isso ocorrer haverá a verdadeira corrupção do que seja norma jurídica. O juiz não mais julgará com base em um critério de legalidade/ilegalidade, mas em uma eventual eficiência/ineficiência econômica.
Ademais, as tais "dimensões" representam somente o que todos já diziam (inclusive Kelsen, cada mais vulgarizado porque cada dia menos lido). Afinal, não é de hoje que o Direito é visto sob o prisma da estrutura e função, que são determinadas pela modo de organização social que detém o monopólio da força. Em que isso difere das dimensões estruturante, instrumental e substantiva/participativa, nessa ordem?

Rafael A. F. Zanatta disse...

Luiz Octávio, obrigado pelo comentário. Você de vez em quando aparece por aqui e escreve coisas interessantes.

Alguns pontos devem ser esclarecidos. Primeiro. Concordo com você, a análise econômica do direito é, nas suas palavras, "decantada". Mas é preciso não confundir as coisas. O Coutinho não é um jurista da linha da Law & Economics. A eficiência não é um valor. Aliás, o grupo LANDS se distancia - e muito - da literatura de Chicago. É uma vertente de "direito e economia política" que preza pela verificação empírica de reformas institucionais locais, tendo como base objetivos constitucionais.

Segundo ponto. A celebração "que assim seja" não implica na defesa de somente um método de pesquisa em direito - a empírica, no caso -, mas sim a defesa da coexistência de produções dogmáticas e empíricas. Em nenhum momento foi declarada guerra à dogmática. Aliás, há excelentes defesas da dogmática jurídica, como a de Tércio Sampaio Ferraz Jr. e, mais recentemente, José Rodrigo Rodriguez.

Terceiro ponto. Pelo que entendo da proposta de Diogo Coutinho, não se quer teorizar ou inovar em teoria do direito. Norberto Bobbio, em Dalla Strutura Alla Funzione, teorizou suficientemente sobre função da norma e a importância da sociologia para compreender o fenômeno jurídico na sociedade pós-liberal. Bobbio, aliás, é referência constante dos textos do autor. O que ele pretende, ao meu ver, é explicitar tal abordagem ao leitor para que, então, realizar um estudo de caso.

Kelsen é um autor muito importante para ser desprezado. Precisamos de bons teóricos e pesquisas dogmáticas, ao mesmo tempo que precisamos avaliar melhor as políticas públicas e o papel do direito nestas políticas, inclusive enquanto vocalizador de demandas - algo caro para um regime político que pretenda ser democrático.

Mais lidos no mês

Mailing E-mancipação